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【欧洲研究】郑春荣:德国失稳的原因及其影响

记者:admin 时间:2019-11-05 15:22  来源:未知
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  然而,至少自2015年9月欧洲难民危机爆发以来,德国的这种稳定性大打折扣。例如,从2017年9月24日的联邦议院选举,到默克尔在2018年3月14日第四次当选联邦总理,期间组阁的波折历经171天,是(联邦)德国历史上最长的一次。一开始由于社民党不愿再次入阁,默克尔不得不尝试与自民党和绿党组成跨左右阵营的三党联盟,无奈试探性谈判最后以失败告终,好在社民党领导层在德国总统施泰因迈尔的说服下,勉强回心转意,再次与基民盟/基社盟组成了大联合政府。然而,这一新政府执政以来,始终处在风雨飘摇的状态,不仅有时任基社盟领袖、联邦内政部长泽霍费尔在难民问题上有意叫板默克尔,一度威胁到基民盟与基社盟这两个姐妹党之间的联盟,还有社民党由于持续走低的民调数据,随时有退出联合政府的可能。 未来,德国选择党有望长期在德国政党体制中立足,这也是因为迄今其他政党无法在难民问题上提出更有吸引力的方案,来消解选民的不安情绪。这也意味着,德国的主流政党必须做好与德国选择党长期共处与竞争的准备。 与此同时,德国社会内的共识正在被日渐增加的分歧所瓦解。例如,在欧洲难民危机爆发之初,默克尔的边境开放政策得到了绝大多数德国民众的支持,德国到处洋溢着“欢迎文化”。在难民潮持续发酵并带来诸如国内安全等一系列问题后,德国社会在难民问题上形成了欢迎与排斥两种截然不同的立场和阵营。而且,德国社会的交谈与对话文化也在消退,例如,发端于德国东部萨克森州的“欧洲爱国者抵制西方伊斯兰化”运动(PEGIDA)的追随者是所谓“愤怒的公民”(Wutbürger),他们并不愿意与政治精英进行对话,而是宁愿走上街头进行抗议。人们一个普遍的感知是,德国这个历来讲究秩序的国家,内部也被注入了某种无序,由此,人们的不安情绪也在上升。 社会不平等的加剧造成了社会的进一步撕裂,德国政治家也认识到解决社会团结性的缺失问题是德国社会的当务之急。例如,默克尔现政府《联合执政协议》的标题就是《欧洲新振兴,德国新活力,国家新团结》。文件明确表示,政府将增强社会团结,克服已经形成的分裂;将认真对待人民的恐惧并加以应对。需要指出的是,社会不平等也带来了社会安全感缺失的问题。虽然国际比较来看,例如依据暴力犯罪率,德国是一个相对安全的国家,但是,这种客观上的安全与人们主观上感知的不安全形成了鲜明反差。这种落差是由于一些突发事件,如科隆性侵案而加强的,但它也是与相关的社会问题紧密联系的,例如难民移民的融入状况不理想、对外来者的排斥以及对国家行政、司法和警察机关缺乏信任等。 曾经经历了“经济奇迹”的德国秉持反通胀的传统,奉行稳健的经济政策,总体上经济发展一直平稳,统一后到21世纪初只出现过两次国内生产总值负增长,即1993年的-1%和2003年的-0.7%。哪怕是2008年金融与经济危机爆发,德国经济在经历了2009年的大幅衰退(-5.6%)之后,在欧盟内率先回暖,而德国经济的“一枝独秀”又恰恰部分得益于其合作型劳资伙伴关系,尤其是“短时工作”制度功不可没。 长期以来,德国是一个以稳定为导向的国家,这种稳定性体现在德国政治、经济和社会的方方面面,但是,至少自欧洲难民危机以来,尤其是2017年9月德国大选之后,德国的这种稳定性中注入了不确定性,德国出现了日渐失稳,即稳定性失效的状态,由此,一个传统上讲究“秩序”(Ordnung)的国家也间或出现了“失序”(Unordnung)的现象。与此相应,德国作为欧盟内的“稳定锚”的作用也在衰减,由此使得在多重危机冲击下变得动荡不安的欧盟缺少了赖以依靠的支柱,欧盟的未来也因此变得更加不确定,德国与欧盟谋求在国际上扮演更大角色的雄心受到严峻挑战。 社会不平等也体现在地区差异上,尤其是德国东部与西部之间以及结构薄弱地区与经济繁荣地区之间的落差,也反映在选民的选举行为上。在2017年9月的联邦议院选举中,在德国东部,德国选择党是仅落后于基民盟的第二大党;在萨克森-安哈尔特州,德国选择党甚至以0.1%的微弱优势,成为了该州最大的政党。由此表明,德国选择党是东部不满者的“蓄水池”,选民选择该党更多地不是出于对其理念的认同,而是为了给柏林的决策者开一张“蓝色罚单”(德国选择党的代表色为蓝色)。不仅原先默克尔的支持者出于对政府以及主流政党的抗议转而投票给德国选择党,而且,许多以前不参加选举的选民也被德国选择党动员起来,以至于参选率较之往届选举有所回升(达到76.2%)。德国选择党尤其在东部获得了更高的得票率,这显然受到了难民危机的大幅推动。东部普遍的主观感知是,难民得到了政府的优待,而他们这些本国的小人物却被政府有意漠视了。因此,从选民的选举行为来看,在德国统一近30年后,东部民众依然没能消化两德分裂所带来的巨变与裂痕,东西部民众依然呈现出不同的政治文化。 德国社会不平等的加剧。在观察家看来,目前德国的社会不平等状况很明显。德国经济研究所(DIW)所长马塞尔·弗拉策尔(Marcel Fratscher)甚至得出结论,任何一个其他工业国家在收入、财产和机遇方面的不平等问题几乎都没有德国这样巨大。德国汉斯-伯克勒基金会的“WSI分配监视表”也表明,今天德国人之间的收入差距比20年前大得多。在收入分配方面,德国的基尼系数为0.3,略低于欧盟平均水平。但分配对象中后40%人员的可支配收入(在考虑通货膨胀情况下)从21世纪以来一直在下降,而前10%人员的收入呈现出远超平均水平的增长率,出现这一发展态势的一个原因是资本收入的重要性与日剧增。与其他国家相比,德国低工资收入者——毛小时收入为平均小时收入的三分之二及以下的比例——特别高,在2014年达到22.5%,而根据欧洲统计局的数据,欧盟平均水平为17.2%。在私人资产保有方面,德国的分布也很不平均,所谓的资产基尼系数在2014年为0.76,而欧元区只有奥地利与德国情况差不多(0.77);德国最富有的10%的家庭占有约60%的总净资产,远高于经合组织国家50%的平均水平,而德国最底层的20%的家庭甚至不占有资产约9%的家庭甚至拥有的是负资产。总体上,与类似富裕水平的国家相比,德国是一个偏向于不平等的国家。而且,德国民众感知的不平等要大于实际的不平等,例如,一项研究表明,多数德国人(52.8%)认为德国社会属于“金字塔形”,而事实上,德国的收入分配更接近于“洋葱形”。另外,从20世纪90年代初以来,德国人口中的贫困人口在增加,21世纪前5年增幅尤为明显。这里的贫困人口是指,其家庭可支配收入低于按需求加权后平均家庭净收入的60%。根据联邦统计局的数据,2015年德国的贫困率达到15.7%,这是德国统一以来的最高值。德国最近几年贫困率的上升,与移民也有关系,因为一般有移民背景的人一开始拥有的收入较低。问题在于,尽管德国近年来经济景气状况良好、失业率持续出现新低,但是,贫困现象并未减少。反倒是与过去相比,贫困人口一旦陷入贫困,更难以走出贫困。不仅如此,贫困线以上的人的上升机遇也下降了,而其滑向贫困的风险却增加了。 德国在国际层面的作为缺乏民意支撑。最晚从默克尔总理2013年进入第三届任期以来,德国政府致力于推行积极有为的外交政策,谋求参与建构国际秩序,承担更多的国际责任。时任德国总统高克提出德国人不能因为历史原因而自我矮化,而应在国际政治中,更及时、更坚决和更切实地投入。德国例如在乌克兰危机中也展现出了积极斡旋的角色。然而,2014年5月德国科尔伯基金会的一份民调已经显示,有60%的被询问者反对德国承担更多国际责任,只有37%的人持赞同意见,而且,德国人尤其对海外军事行动持怀疑态度,只有13%的人认为,军事行动是一种合适的外交政策手段。在接下来几年,在德国外交部和国防部等的公民启发活动的促进下,德国人对于德国增强在国际危机上投入的意愿略有增强,但是,在2017年10月科尔伯基金会的民调中,德国民众依然倾向于在外交政策上持克制立场:52%的被访者持克制立场,而支持德国增强投入的人仅为43%。 德国日渐失去稳定性,这带来了多方面的负面影响。在德国国内,失稳使得联合政府纠缠于内部的争吵,难以着眼于长期施政,容易给选民造成政府治理无能的印象。这种失稳也使得德国在欧盟内的领导力减弱,而且,德国显示出日益内顾的趋势,其“欧洲使命”进一步衰减,由此在欧盟层面的投入意愿降低,这也尤其体现在德国对于法国总统马克龙的改革计划未能有效回应上。而欧盟的趋弱,使得德国以及欧盟想要在国际层面有更大作为遭遇瓶颈。 难民危机的发酵与持续影响。2015年9月,欧洲难民危机爆发,默克尔总理决定开放边境,接纳大量来自中东、尤其是叙利亚的难民。默克尔当时作出这一决定,是出于人道主义考虑的因势而为。但是,她没有想到的是她的“开放国门政策”被各地的难民误解为欢迎之举,蜂拥而至的难民使德国的接纳和安置能力不堪重负。但是,这起初并没有影响德国社会由于历史原因形成的、对需要救助者的“欢迎文化”。然而,随着2016年新年除夕夜在科隆爆发大规模性侵案,由此难民问题演化为国内安全问题之后,德国国内的舆论发生了转向,逐步在“开放”与“封闭”边境的不同主张之间形成了一条新的分岐线。这也迫使默克尔政府一再收紧难民政策。事实上,根据德国联邦内政部的数据,在德国寻求避难的人数在经历2015年89万的高峰后,迅速下降,2016年、2017年已分别下降为28万、18.7万,2018年全年新进入德国的难民数更是只有16.2万,甚至低于现政府在《联合执政协议》中设定的18万至22万的年度难民接纳人数区间。 此外,德国选择党进入议会后,对政府的执政产生某种牵制。虽然德国选择党在联邦议院中作为最大反对派,单靠自身力量并不能阻挠政府有关政策和法律的出台,但是,它惯用的伎俩是挑起纷争,用激烈乃至挑衅的言辞,引起媒体和公众的注意,在主流政党群起而攻击时,再把自己渲染成被主流政党刻意污名化的牺牲者,以博取选民的同情。为此,执政各党投鼠忌器,由于担心相关政策可能对自身民调数据带来不利影响,其妥协的意愿降低。 右翼民粹主义政党德国选择党的崛起与冲击。德国由于历史原因,长期以来一直被认为是对右翼民粹主义政党具有免疫力的国家。基社盟元老弗朗茨·约瑟夫·施特劳斯(Franz Josef Strauß)曾在1986年说过一句著名的话,意即基社盟(后来被延展到基民盟和基社盟组成的联盟党)的右翼不能再有任何政党立足。这足以证明联盟党对右翼选民的融合能力。但是,德国主流政党普遍存在着往中间靠的趋势。基民盟在默克尔领导下,往中间移动的趋势更为明显,甚至被认为出现了“社民党化”,导致联盟党和社民党这两大全民党之间的区分度减弱。联盟党往中间靠的直接后果就是使其右翼出现了空档,德国选择党则钻了这个空档,利用欧债危机带来的“机会结构”,成功跻身德国政党谱系。 总体上,德国由于国内因素牵制而在欧盟内呈现领导力不足,迄今无法弥合欧盟成员国之间在难民问题上的“东西分歧”以及在经济政策问题上的“南北分歧”,而且,德国受内政驱动的不妥协立场,使得欧盟内更难以达成妥协,内部的裂痕也更加明显。2018年12月中旬举行的欧盟峰会依然未能解决上述问题。首先,虽然德国有意推动将欧洲边境与海岸警卫队(Frontex)扩建成一支真正的欧盟边境警察部队,其他成员国也表达了相同的意愿,但一旦涉及到让渡主权,相应的改革就马上陷入停滞;在涉及特别有争议的《都柏林公约》改革、包括难民分摊问题上,欧盟峰会文件只能停留在呼吁各国“作进一步努力”上,事实上德国也知道,它想要推动的难民强制摊派计划已经夭折。在欧元区改革方面也进展寥寥,法国总统马克龙在索邦大学演讲中重塑欧洲的宏伟蓝图已所剩无几,虽然默克尔最后同意马克龙所强烈要求的欧元区预算,但并不是作为其所希望的独立预算,而是作为欧盟预算的一部分,而且其数额也很可能离马克龙的设想相去甚远。由于默克尔受德国国内限制不可能作出大的让步,而且以北欧国家为主的所谓“新汉萨同盟”(包括荷兰、芬兰、瑞典、丹麦、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、爱尔兰等8个国家)在欧元区改革问题上划出红线,反对把欧盟变成一个“转移支付联盟”。因此,欧元区预算最终可能只是一笔更具象征意味的小资金,即便如此,此预算也要在欧盟2021至2027年中期财政框架的磋商过程中加以确定。最后,在欧元救助基金“欧洲稳定机制”(ESM)的改革上,德国一度想要将此改造成类似于国际货币基金组织的“欧洲货币基金组织”,但是,这一设想也被搁置了。 德国政府的治理能力下降。德国总理默克尔在2019年新年贺词中自责地表示,新政府在组成后并未专注于执政,而是疲于内部争吵。在德国选择党民调得票率居高不下的背景下,主流政党、包括执政党显得束手无措,它们的关注点并不在于施政,而是在于如何能凸显自身形象,从德国选择党身上赢回其流失的选民,而联合政府内必要的团结成为了牺牲品。更大的问题在于,主流政党并无应对德国选择党的良方,它们往往倾向于效仿乃至拷贝后者的政策主张,或者至少在立场取向上向后者靠拢,而这种策略并非始终有效,在更多的情况下,反而增强了德国选择党立场的合法性和可信度,从而进一步推高德国选择党的得票率。同时,为了应对来自德国选择党的挑战,德国政府倾向于推出能短期见效的、取悦于民的政策,而对于那些长期才能见效的结构性改革,则不得不放到政府议程的次要位置。 自欧洲难民危机以来,尤其是2017年9月德国大选之后,德国出现了日渐失稳,即稳定性失效的状态。造成德国失稳的原因是多方面的,难民危机无疑是催化剂,而右翼民粹主义政党德国选择党利用难民危机带来的社会问题异军突起,则是固化剂,但是,深入分析得出,德国社会发生的变迁,即实际存在的或感知到的社会不平等的加剧是最根本性的原因。德国日渐失去稳定性,这带来了多方面的负面影响,包括:德国政府的治理能力下降、德国在欧盟内的领导力与投入受限和德国在国际层面的作为缺乏国内民意支撑等。综合来看,德国现在的不稳定将不是一个暂时的、短期内会消失的现象,而是一个“新常态”,其对德国在欧盟以及国际层面的投入都会产生持久的影响。 从西方国家比较来看,二战后的(联邦)德国是一个政治、经济与社会相当稳定的国家,迄今,德国政府只发生过一次彻底的更迭:1998年格哈德·施罗德领导下的、由社民党与绿党组成的红绿联合政府,取代了此前科尔领导下的、由基民盟/基社盟与自民党组成的黑黄联合政府;在其他情况下,都只是一个联合执政伙伴被更换掉,由此,在某种程度上保证了政府政策的延续性。而且,德国社会以共识文化为特征,政治决策过程注重充分地协商和广泛地社会参与,以寻求最大的社会共识,这也使得德国常常推行的是渐进式改革。 德国在欧盟内的领导力和投入受限。德国在欧盟各国中属于拥欧程度高的国家,尤其是德国的政治精英共享支持欧洲一体化的“宽容共识”(permissive consensus),即使在全球金融与经济危机乃至其后的欧债危机期间也是如此,这一对欧洲一体化支持的稳定性主要得益于德国在欧盟内主导的经济地位以及国内政治体制中不存在强大的疑欧政党。然而,随着德国选择党的崛起和在德国政党体制中的地位日益稳固,虽然德国政治精英的拥欧情结并未受影响,甚至倾向于通过进一步拥欧来抵御来自德国选择党的疑欧情绪的侵袭,例如现政府的《联合执政协议》将“欧洲的新振兴”放在首要位置,但由于受到德国选择党及其相关民意的掣肘,拥欧的政治精英推动欧洲一体化的勇气和能力明显不足,这也尤其体现在德法两国政治精英在重启德法轴心上“心。 默克尔虽然迫于国内压力一再收紧了难民政策,但是,她在难民避难权这一根本问题上并未动摇。不过,反思难民政策,她承认自己所犯的错误是,在过去,在欧盟边境国家如意大利、希腊等遭受难民问题冲击时,德国明哲保身,认为这是外部边境国家的问题,出于自身利益考虑,德国不愿意去修改于己有利的《都柏林公约》。在欧洲难民危机爆发之后,德国试图强力推动欧盟其他成员国分摊难民,但是,其他成员国、尤其是维谢格拉德集团四国(匈牙利、波兰、捷克和斯洛伐克)认为这是“德国的问题”,而不是“欧洲的问题”,拒绝接纳难民配额,由此造成了欧盟内部在难民问题上的“东西分歧”。难民问题难解的另一个原因则在于,欧盟各国因地理位置不同而诉求各异,欧盟外部边境国家关切难民的“首次移动”,而内陆中心国家则想要阻止难民进入欧盟后的“二次移动”。由于欧盟内部在难民问题上难以达成一致,欧洲共同避难体系的改革难以实质性推进,因此,虽然进入欧盟的难民人数总体呈下降趋势,但是,在新的导火索点燃下,难民问题随时有进一步发酵的可能。 德国选择党在2013年首先是作为一个疑欧政党建立起来的,主要反对默克尔提出的“欧元亡,欧洲亡”的“别无选择论”;德国选择党认为,德国另有选择,例如欧元区的解体。作为一个单一议题政党,不少观察家曾认为它在德国政坛会像当年海盗党一样昙花一现,但是,欧洲难民危机的催化,以及德国选择党在内部分裂后——2015年7月贝恩特·卢克(Bernd Lucke)领导下的经济自由派出走,另建新党——的进一步右倾,给它带来了一场场的选战胜利。在2013年联邦议院选举中被挡在5%的进入议会的门槛外之后(得票率为4.7%),德国选择党先是在2014年进入了欧洲议会,其后一发不可收,迄今已经进入了德国全部16个州的州议会。在2017年9月的联邦议院选举中,也一举斩获12.8%的选票,在德国再次组成大联合政府后,它成为议会内最大反对派。德国选择党在各次选举中高举反对默克尔的难民政策的旗帜,吸引了众多对默克尔的难民政策不满的抗议选民。德国选择党尤其反对穆斯林,强调“伊斯兰教不是德国的组成部分”。在反难民、反伊斯兰教之外,德国选择党保留了其疑欧的本色,在2019年1月召开的欧洲议题党代会上,该党要求欧盟进行激进改革,回归民族国家,并提出若无法实现其所要求的改革,德国应该退出欧盟(Dexit)。 在默克尔2018年10月宣布不再竞选连任基民盟领袖以及在本届总理任期于2021年秋季届满后不再谋求担任任何政治职务后,英国博物馆主动归还中国文物中国却拒..近十多年来代表德国稳定性的一个标志性人物将逐渐退出政治舞台,一度使得德国政局的不确定性陡增,这尤其反映在基民盟的党首之争上,三位候选人中有两位被认为属于默克尔政策的反对派。随着有“小默克尔”之称的安妮格雷特·克兰普-卡伦鲍尔(Anne gret Kramp-Karren bauer)在2018年12月7日当选基民盟领导人,德国现联合政府提前瓦解的风险有所降低,但是,“后默克尔时代”的诸多不稳定性依然存 在:克兰普-卡伦鲍尔需要弥合基民盟内部以及基民盟与基社盟之间的裂痕,基社盟新领导人、巴伐利亚州州长马库斯·索德尔(MarkusSöder)也需要消化前领导人泽霍费尔留下来的政治遗产,而社民党安德雷娅·纳勒斯(AndreaNahles)依然面临着党内以青年团为首的“反大联合政府”(NoGroko)派的挑衅。此外,在2019年,德国除了不来梅州议会选举,还将迎来三个东部联邦州(勃兰登堡州、萨克森州和图林根州)的州议会选举,而人们普遍担心,德国选择党的得票率会进一步攀升,甚至会在萨克森州成为州议会的第一大党。而且,2019年5月的欧洲议会选举迫在眉睫,普遍的观察结果是,欧盟内的右翼民粹主义势力会进一步抬头。在这些选举中,执政各党如果再度出现得票滑铁卢,现执政联盟依然有提前解体的可能,即便现政府能坚持完成任期,在未来三年里,进入退隐倒计时的默克尔也逃脱不了“跛脚鸭”的命运。而且,在德国经济学家看来,在中美贸易争端加剧以及英国“硬脱欧”风险背景下,虽然德国经济近期不会硬着陆,但是经济增速会放缓,经济景气的不确定因素在增加。由此,德国政府实施增加社会福利以消除德国社会不平等现象的政策余地会有所缩小,如何增强社会团结,消弭社会中的两极分化,依然是德国各界面临的严峻挑战。(注释略;本文系国家社会科学基金一般项目“德国外交政策新动向及我国对策研究”的阶段性成果,项目编号:14BGJ009) 德国政治精英谋求德国在国际层面扮演更大角色,最新的例证是,在德国的争取下,德国从2019年1月1日起再次担任为期两年的联合国安理会非常任理事国,但是,政治精英的国际责任诉求和民众支持方面存在显著落差。在德国国内稳定性下降的情况下,不仅德国各政党就德国在国际层面的作为更难以达成一致,而且,民意支持缺乏的牵制作用会进一步增强。在上述科尔伯基金会2017年的民调中也显示,德国选择党的选民中有78%的人要求德国在国际层面保持克制。这无疑对于想要从德国选择党身上赢回流失的选民的主流政党而言并非好消息。 右翼民粹主义的德国选择党对于主流政党更严峻的挑战在于,它对德国的代议制民主体制提出挑战;它反对高高在上的建制派精英与民众脱节的决策,鼓吹全民公投。这一影响之所以严峻也是因为德国选民中持民粹主义倾向的人在增加:根据德国贝塔斯曼基金会“2018民粹主义晴雨表”的数据,德国2018年有近三分之一(30.4%)的选民支持民粹主义立场,与2017年(29.2%)相比有所增加,而明确非民粹主义选民群体有所缩水(2018年为32.8%,2017年则为36.9%)。尤其是在政治中间阶层,持民粹主义立场者的增幅和持非民粹主义立场者的减幅都是最大的。由此,民粹主义成为了德国选择党在政治中间阶层的“特洛伊木马”。

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